Athugasemdir NS vegna skýrslu um skipulag neytendamála

Þriðjudagur, 22. janúar 2013

 

Innanríkisráðuneytið
Sölvhólsgötu 7
150 Reykjavík

Reykjavík, 18. janúar 2013

Efni: Athugasemdir Neytendasamtakanna vegna skýrslu starfshóps um skipulag neytendamála sem út kom í desember 2012.

Neytendasamtökin fagna útgáfu umræddrar skýrslu og lýsa jafnframt ánægju sinni með þær tillögur sem þar koma fram. Að því sögðu vilja samtökin þó koma eftirfarandi ábendingum á framfæri:

Á bls. 5 í skýrslunni er að finna eftirfarandi ummæli: „Til að mynda kom fram í skýrsluhluta Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands “Ný sókn í neytendamálum” að einungis um 10% aðspurðra þekktu hvert þeir áttu að snúa sér til að fá úrlausn ágreiningsefna við seljendur vöru og þjónustu.“ Ekki er að finna neina nánari vísan til heimilda þ.e. hvar í skýrslu Félagsvísindastofnunar þessar upplýsingar komi fram og satt að segja hafa Neytendasamtökin ekki fundið þessar upplýsingar í þeirri skýrslu. Þvert á móti kemur fram, í töflu 62 á bls. 67 í skýrslu Félagsvísindastofnunar að 74,3% aðspurðra telji sig vita hvert þeir eigi að snúa sér telji þeir á sér brotið við kaup á vöru og seljandi neiti að verða við kröfu um úrbætur. Af þessum 74,3% telja svo 91,6% sér rétt að leita til Neytendasamtakanna við slíkar aðstæður. Þá kemur fram á bls. 14 í skýrslu Félagsvísindastofnunar að „Flestir neytendur telja sig vita hvert þeir eigi að snúa sér ef þeim finnst á sér brotið við kaup á vöru en fæstir vita hvert beina á kvörtun ef gallar eru á aðkeyptri þjónustu.“ Mundu Neytendasamtökin því telja afar gagnlegt að fá frekari tilvísun til heimilda hvað þetta varðar, þ.e. hvaðan þær upplýsingar að einungis 10% neytenda þekki rétt sinn að þessu leyti stafa.

Á bls. 7-8 í skýrslunni er fjallað um hlutverk Neytendastofu. Segir þar m.a.: „Þannig er henni, auk laga á neytendasviði hjá innanríkisráðuneytinu, falið hlutverk í lögum um lausafjárkaup, lögum um þjónustukaup, lögum um neytendakaup, lögum um neytendalán og lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, svo eitthvað sé nefnt.“ Rétt er að árétta að hlutverk Neytendastofu samkvæmt lögum um lausafjárkaup nr. 50/2000, þjónustukaup nr. 42/2000 og neytendakaup nr. 48/2003 er afar takmarkað. Þannig verður ekki séð annað en eina hlutverk Neytendastofu samkvæmt framantöldum lögum sé að sjá um vistun kærunefndar lausafjár- og þjónustukaupa. Neytendasamtökin átta sig þá ekki alveg á þeirri staðhæfingu að Neytendastofu sé falið ákveðið hlutverk í lögum um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga nr. 7/1936, þó vissulega væri mikilvægt að Neytendastofa hefði eftirlit með þeim lögum og væri heimilt að taka ákvarðanir á grundvelli þeirra. Sú er þó ekki raunin. Í ákvörðun sinni nr. 25/2009 byggði Neytendastofa m.a. á ákvæðum laga nr. 7/1936 og taldi sér rétt með vísan til 1. mgr. 36. gr. þeirra laga að víkja til hliðar ákveðnum skilmálum sem um var deilt í málinu. Um þetta atriði sagði áfrýjunarnefnd neytendamála: „Að óbreyttum lögum nr. 7/1936 er það hins vegar ekki Neytendastofu að grípa inn í hið einkaréttarlega samband með þeim hætti sem gert var. Hún getur lýst yfir broti á lögum nr. 57/2005 og gripið til allsherjarréttarlegra úrræða á grundvelli þeirra, þ. á m. þess banns sem hún lagði á með hinni kærðu ákvörðun. Hún getur hins vegar ekki vikið umræddum samningsatriðum til hliðar á grundvelli laga nr. 7/1936 þar sem lagaheimild til þess skortir.“ Því verður að telja að Neytendastofa hafi t.a.m. ekki heimild til að víkja samningum, eða einstökum ákvæðum þeirra, til hliðar á grundvelli laga nr. 7/1936. Þá er hvergi minnst á Neytendastofu í lögum nr. 7/1936, auk þess sem ekki hefur enn verið sett reglugerð um framkvæmd laganna hvað varðar ósanngjarna samningsskilmála en reglugerðarheimild er að finna í 40. gr. a. laga nr. 7/1936. Neytendasamtökin eru þeirrar skoðunar að kveða þurfi skýrt á um eftirlit með ósanngjörnum samningsskilmálum og telja jafnframt að rétt væri að Neytendastofu væri veitt heimild til að víkja samningum til hliðar á grundvelli 36. gr. laga nr. 7/1936. Hins vegar er svo ekki í dag.

Um 3. kafla skýrslunnar: „Hlutverk og starfsemi Neytendastofu á neytendaréttarsviði ásamt rannsóknum á sviði neytendamála“, bls. 10-11. Á bls. 11 er lagt til að Neytendastofa skuli fá aukið fjármagn sérstaklega til að sinna rannsóknum á sviði neytendamála. Í dæmaskyni eru þó talin upp atriði sem að mati Neytendasamtakanna falla fremur undir lögbundið eftirlit stofnunarinnar en rannsóknir, eins og kannanir á áreiðanleika verðmerkinga í verslunum og kannanir á því hvort auglýst tilboð séu raunverulega í boði. Því virðist fremur sem í skýrslunni sé vísað til vettvangseftirlits en eiginlegra rannsókna. Neytendasamtökin telja að kveða þurfi mun skýrar á um það hvort átt sé við eftirlit með lögum og reglum sem heyra undir eftirlit Neytendastofu, eða rannsóknir í skilningi 2. mgr. 2. gr. laga nr. 62/2005 um Neytendastofu og talsmann neytenda. Neytendasamtökin fagna því eigi að veita meira fjármagni til eftirlits, en telja að skýra þurfi betur hvað átt sé við með „rannsóknum“.  

Um 5. kafla skýrslunnar: „Hlutverk og starfsemi embættis talsmanns neytenda“, bls. 12-13. Á bls. 13 kemur fram tillaga starfshópsins um að leggja skuli niður embætti talsmanns neytenda. Neytendasamtökin telja rétt að benda á eftirfarandi samþykkt sem gerð var á þingi samtakanna í september sl.: „Neytendastofa og talsmaður neytenda verði sameinuð í Umboðsmann neytenda til að gera stjórnsýslu á sviði neytendamála skilvirkari.“ Neytendasamtökin hafa lengi barist fyrir því að Umboðsmaður neytenda starfi hér á landi eins og á öðrum Norðurlöndum. Eðlilegt er að um leið og embætti talsmanns neytenda verði lagt niður, verði Neytendastofa einnig lögð niður undir núverandi heiti og embætti umboðsmanns neytenda taki við og starfi þá með sambærilegum hætti og sambærileg embætti á Norðurlöndum og sinni einnig þeim verkefnum sem Neytendastofa gerir nú. Það er sannfæring samtakanna að slík breyting myndi styrkja neytendastarf og stuðla að aukinni skilvirkni. Þá telja Neytendasamtökin rétt að þeir fjármunir sem myndu sparast með þessari sameiningu yrðu nýttir eins og lagt er til í skýrslunni, enda telja samtökin það ákjósanlega leið til að efla neytendastarf.

Um 6. kafla skýrslunnar: „Hlutverk og starfsemi Neytendasamtakanna“, bls. 13-14: Þar kemur fram að samtökin fái styrk frá ríkinu sem nemi um 20% af rekstrarkostnaði. Í því samhengi er rétt að benda á að Neytendasamtökin hafa gert tvo þjónustusamninga við ríkið og enginn annar styrkur hefur verið veittur frá ríkinu til reksturs samtakanna.

Annar þjónustusamningurinn er um leigjendaaðstoð fyrir almenning að upphæð 3.240.000 kr. á ári. Þörfin fyrir þessa þjónustu var orðin mjög brýn en erindi sem berast vegna þessa málaflokks voru tæplega 1.500 á sl. ári. Hins vegar kæmi aldrei annað til greina en að ríkið kostaði þessa þjónustu að fullu þar eð leigumál eru ekki hefðbundin neytendamál og falla því ekki beint undir þá hagsmunabaráttu sem samtökin standa fyrir. Aftur á móti er hinn þjónustusamningurinn (að upphæð 8.500.000 kr. á ári sem nemur um 13% af rekstrarútgjöldum samtakanna) um leiðbeininga- og kvörtunarþjónustu fyrir neytendur og fellur hann því vel að hagsmunabaráttu samtakanna. Þessa þjónustu hafa samtökin ávallt sinnt að fullu jafnvel þó samningsupphæðin hafi lækkað um 30% eftir bankahrunið 2008.  Samkvæmt samningnum geta allir neytendur leitað til samtakanna um leiðbeiningar og upplýsingar um rétt sinn. Þurfi að annast milligöngu í málum er neytendum gefinn kostur á að greiða málskotsgjald til að fá frekari aðstoð eða gerast félagsmenn. Þess má geta að innifalinn í þessum samningi er kostnaður vegna Evrópsku neytendaaðstoðarinnar (ENA), þar sem samtökunum er falið að sjá um reksturinn fyrir hönd Íslands. Stjórnvöld hafa skuldbundið sig á grundvelli Evrópusamstarfs til að vera aðili að ENA og kosta þannig helminginn á móti ESB. Þessir samningar nema samtals einungis um 17% af rekstrarútgjöldum samtakanna.  Því er engin hætta á að auknar fjárveitingar muni draga úr hvata samtakanna til að fjármagna sig sjálf eins og lýst er aftast í kafla 6.

Um 7.-10. kafla skýrslunnar, bls. 14-17: Í þessum köflum er fjallað um smámála- og hópmálameðferð fyrir dómstólum, kærunefnd lausafjár- og þjónustukaupa, úrskurðar- og kærunefndir sem settar hafa verið á fót með samkomulagi hagsmunaaðila en ekki lagaboði og fyrirkomulag á rekstri kæru- og úrskurðarnefnda. Í þessum köflum er í raun ekki að finna fastmótaðar tillögur nema að því er varðar kærunefndina, og því ekki grundvöllur til að taka afstöðu með eða á móti. Hins vegar telja Neytendasamtökin afar brýnt að þessi atriði verði öll tekin til mun nánari skoðunar og óska samtökin þess jafnframt að hafa aðkomu að slíkri vinnu. Meðal þess sem samtökin telja mikilvægt að verði tekið til skoðunar er það að enn vantar kærunefndir á ýmsum sviðum viðskipta, t.a.m. er brýn þörf á að koma upp slíkri nefnd á fjarskiptamarkaði og vegna fasteignakaupa. Samtökin telja jafnframt rétt að hraða slíkri vinnu enda er gert ráð fyrir því í nýrri Evróputilskipun um kæru- og úrskurðarnefndir (Alternative Dispute Resolution) að hægt sé að leita til úrskurðar- eða kærunefnda vegna hvers kyns viðskipta. Samtökin telja því nauðsynlegt að litið sé til þeirrar tilskipunar við frekari uppbyggingu kærunefndarkerfis hér á landi.

Hvað varðar smámálameðferð er að mati samtakanna mikilvægt að skoða vel reynslu þeirra Evrópuþjóða þar sem slík málsmeðferð stendur neytendum til boða, og byggja á þeirri reynslu við þróun slíks úrræðis hér á landi. Hins vegar er ljóst, þar sem ekki er gert ráð fyrir í tillögum hópsins að t.a.m. úrlausnir kærunefndarinnar verði að fullu bindandi, að neytendur sem annaðhvort tapa máli fyrir kæru- eða úrskurðarnefnd eða verða fyrir því að seljandi neitar að hlíta úrskurði, eiga í raun fárra kosta völ þar sem yfirleitt er um það litla fjárhagslega hagsmuni að ræða að fráleitt er að höfða venjulegt dómsmál vegna þeirra. Því hvetja samtökin stjórnvöld til að taka það til alvarlegrar athugunar að setja á fót einhvers konar smámálaúrræði fyrir dómstólum.

Á bls. 16 er lagt til að tekið verði upp sambærilegt fyrirkomulag og tíðkast í Danmörku til að stuðla að bættri fylgni við álit kærunefndarinnar. Neytendasamtökin hafa lengi barist fyrir því að nöfn þeirra aðila sem ekki hlíta álitum nefndarinnar verði birt á svokölluðum „svörtum lista“ og sendu raunar snemma árs 2011 erindi til þáverandi efnahags- og viðskiptaráðherra þar að lútandi. Slíkur listi ætti að verka hvetjandi á seljendur til að fylgja álitum nefndarinnar sé rétt að honum staðið og hann kynntur með tilhlýðilegum hætti. Hvað varðar heimild seljanda til að lýsa því yfir innan ákveðins frests að hann vilji ekki vera bundinn af úrskurðinum telja Neytendasamtökin þó að ekki sé rétt að setja slíka reglu nema að vel athuguðu máli. Hér er rétt að líta til þess að t.a.m. í samþykktum Úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrirtæki, sem upphaflega var sett á stofn með samkomulagi (þ.e. frjáls úrskurðarnefnd), en er nú lögbundin sbr. 19. gr. a. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, segir svo í 2. mgr. 12. gr.: „Hafi úrskurður nefndarinnar veruleg útgjöld í för með sér fyrir viðkomandi fjármálafyrirtæki eða fordæmisgildi er fjármálafyrirtæki heimilt innan þess tímafrests sem tilgreindur er í 2. mgr. 11. gr. að tilkynna nefndinni og viðkomandi aðila að það sætti sig ekki við úrskurðinn og muni ekki greiða bætur nema að undangengnum dómi.” Framan af virðist sem þetta ákvæði og úrræðin sem það býður upp á hafi ekki haft teljandi áhrif á fylgni við úrskurði nefndarinnar. Upp á síðkastið virðist hins vegar sem það hafi færst í vöxt að fyrirtæki hafni því að fara að álitum nefndarinnar, enda fremur auðvelt á grundvelli ákvæðisins að koma sér undan því, og þar sem orðalag ákvæðisins er fremur opið er erfitt að vefengja það mat að úrskurður nefndarinnar hafi veruleg útgjöld í för með sér eða fordæmisgildi. Telja því samtökin að verði viðlíka regla sett um álit kærunefndarinnar þurfi að takmarka hana með einhverjum hætti en að öðrum kosti er væntanlega hætt við því að seljendur hafni því í stórum stíl að fara að álitum nefndarinnar.

Að endingu teldu Neytendasamtökin að það væri afar gagnlegt að skýrsla sú sem tilgreind er sem fylgiskjal með skýrslunni, þ.e. „Fyrirkomulag neytendamála á Norðurlöndum og samanburður við Ísland“, en virðist nú óaðgengileg, verði birt sem fylgiskjal með skýrslunni en væntanlega stendur til að gefa hana aftur út í endanlegri mynd eftir að tekið hefur verið tillit til innsendra athugasemda, enda gæti slík skýrsla komið að töluverðu gagni fyrir þá sem starfa að neytendamálum.

Að öðru leyti gera samtökin ekki athugasemdir við umrædda skýrslu og hvetja stjórnvöld til að hrinda þeim hugmyndum og tillögum sem þar koma fram í framkvæmd hið fyrsta.

Virðingarfyllst,
f.h. Neytendasamtakanna,
Jóhannes Gunnarsson, formaður