Frumvarp til laga um vátryggingastarfsemi

Þriðjudagur, 23. júní 2009

 

Nefndasvið Alþingis
Viðskiptanefnd
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík

Reykjavík 22. júní 2009

Efni: Umsögn um frumvarp til laga um vátryggingastarfsemi (þskj. 53 – 53. mál).

Óskað var umsagnar um fyrrgreint frumvarp og var Neytendasamtökunum veittur viðbótarfrestur hinn 18. júní s.l. til þess að skila umsögn um frumvarpið í síðasta lagi 22. júní 2009.

Neytendasamtökin telja afar mikilvægt að eyða þeirri óvissu sem skapast hefur um verkskiptingu milli lögmæltra eftirlitsstofnana varðandi eftirlit með skilmálum og markaðssetningu á neytendatryggingum. Um nok­k­urt skeið hefur verið deilt um í hvaða mæli annars vegar Neytendastofa og hins vegar Fjár­mála­eft­ir­litið (FME) fara með eftirlit á þessu sviði og telja Neytendasamtökin æskilegt að leyst sé úr slíkri óvissu með þessari endurgerð laganna. Samtökin afmarka athugasemdir sínar við þau ákvæði frumvarpsins er varða eftirlit með vátryggingaskilmálum. Ekki verður tekin afstaða til annarra ákvæ­ða.

Í 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins segir „Vátryggingastarfsemi [] skal rekin í samræmi við góða viðskiptahætti og venjur í vátryggingaviðskiptum og með hag vátryggingartaka og vátryggðra fyrir augum”. Greinin er að þessu leiti samhljóða ákvæði í elstu lögum um vátryggingarstarfsemi, nr. 26/1973 og 12. gr. núgildandi laga um vátrygginga-starfsemi, nr. 60/1994 (en ekki 55. gr., eins og kveðið er um í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins). Samkvæmt athugasemdum greinargerðar við 12. gr. núgildandi laga, er ákvæðið einungis „stefnu­mark­­andi og lögð er áhersla á það meginhlutverk vátryggingafélaga að reka starfsemi sína með hag vátryggingataka og vátryggðra fyrir augum“. Í greinar­gerð með fyrirliggjandi frumvarpi segir að tímabært sé að endur­skrifa þetta ákvæ­ði m.t.t. „heimilda sem kveðið er á um í öðrum lögum. Lög um opinbert eftirlit með fjármála­starfsemi voru samþykkt eftir gildistöku gildandi laga [um vátrygg­­inga­starf­semi] og lagabreytingar sem urðu á ákvæðum um réttarsamband vátryggingartaka og vátrygg­inga­félags við gildistöku nýrra laga um vátryggingar­samn­inga gera það nauð­synlegt að afmarka betur en gildandi lög hvenær Fjármálaeftirlitið getur gripið til aðgerða”.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi skal Fjármálaeftirlitið „fyl­gjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerð­ir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heil­brigða og eðlilega viðskiptahætti.“ Samkvæmt greinargerð þeirri er fylgdi frumvarpi laganna eru þetta „almenn ákvæði sem ætlað er að gilda um starfsemi Fjár­málaeftir­litsins á grund­velli sérlaga [Lög um vátrygginga­starfsemi.]“. Í 12. og 72. gr. laga um vátrygginga­rsam­ninga, nr. 30/2004, segir að FME skuli fylgjast með að upplýsingaskyldu vátryggingafélags skv. lögunum sé fullnægt, en ekki er kveðið á um eftirlit FME með öðrum þáttum. Varðandi efni vátryggingasamninga gildir samninga­frelsi sem meg­in­reg­la.

Þá eru ákvæði um eftirlitshlutverk Neytendastofu í lögum um eftirlit með viðskipta­háttum og markaðssetningu, nr. 57/2005. Í 2. gr. er kveðið á að lögin taki til „samninga, skilmála og athafna sem hafa eða ætlað er að hafa áhrif hér á landi“. Í 5. gr. er lagt bann við því að viðhafa óréttmæta við­skipta­hætti eða eitthvað það sem óhæfilegt er gagn­vart hagsmunum neytenda.

Í 54. gr. frumvarps segir svo að „Fjármálaeftirlitið skal, eftir því sem kostur er, fylgjast með vátryggingaskilmálum sem í boði eru hér á landi og gæta þess að þeir séu í sam­ræmi við lög sem hér gilda og góða viðskiptahætti.” Hér eru samkvæmt greinargerðinni gerðar orð­a­lags­breyt­­ing­ar, miðað við samsvarandi ákvæði í 55. gr. núgildandi laga, til þess að„taka af öll tvímæli um að ekki sé fyrir fram eftirlit með skilmálum og ið­gjöl­d­um vátrygginga”. Inntak „góðra venja og við­skipta­hátta“ hefur ekki verið skýrt frekar, hvorki hér né í 6. gr.

Neytendasamtökin geta þó ekki betur séð, en að óbreytt orðalag hafi þá þýðingu að FME hafi jafnframt eftirlit með því sviði sem fellir undir lög um um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005. Í frumvarpi þessu virðist því ekki vera tekið tillit til þess eftirlitshlutverks sem Neytendastofa hefur að gegna. 

Í bréfi Neytendastofu (dagsett 18. júní 2008) varðandi erindi Neytendasam­takanna um skilmála bankaláns segir, með vísun í hina almennu lögskýringareglu um að sérlög ganga framar al­men­­n­um lögum, að „ákvæði laga nr. 57/2005 um eftirlit með viðskipta­­háttum og mark­aðs­­setningu eru almenn að því er varðar viðskiptahætti en Fjármála­eftirlitið hefur eftirlit með viðskiptaháttum fjármálafyrirtækja og því telur Neytenda­stofa að sam­kvæmt ákvæði 8. gr. laga nr. 87/1998, beri að leggja ágreinings­mál um við­skiptahætti neyt­enda og fjármála­fyrir­tækja fyrir Fjármálaeftirlitið. [...] Valdmörk og verkaskip­ting milli Neytendastofu eru þó óljós vegna ákvæða 8. gr. laga nr. 87/1998“.

Neytendasamtökin skrifuðu viðskiptaráðherra bréf þann 14. júlí 2008 til þess að fá úr þessu skorið. Í bréfi viðskiptaráðuneytisins til Neytendastofu og FME, dagsett 13. janúar 2009, segir að „ráðuney­tið vill því hér með staðfesta að Neytendastofa hefur eftirlitsskyld­um að gegna með öllum samningsskilmálum í neytendasamningum hér á landi skv. ákvæðum laga nr. 57/2005 svo og lögum nr. 7/1936, með síðari breytingum”.

Þessi niðurstaða viðskiptaráðuneytisins er í samræmi við gildandi lög á hinum Norðurlöndunum á þessu sviði. Í til dæmis sæn­skum lögum, þ.e. „för­säk­­rings­röreslelagen“, (1982:713), sem Finansinspektionen hefur eftirlit með, seg­ir að „verksamheten skall bedrivas enligt god försäkringsstand­ard“ (1 a §) og meg­in­reg­lan er, eins og hér á landi, samningsfrelsi varðandi efni vátryggingasamninga. Sá háttur kemur ekki í veg fyrir að Konsumentverket bregðist við villandi auglýsingum og óréttmætum skil­má­lum fyrir dómstólum skv. „marknadsförings­lagen” og lögum um óréttmæta skilmála í neyt­en­da­­samning­um (avtals­villkorslagen, 1994:1512), reynist það nauðsynlegt. Í sænskum rétti stendur sambærilegt ákvæði því ekki í vegi fyrir því að eftirlitsstjórnvöld á sviði neytendamála, geti brugðist við villandi auglýsingum og óréttmætum skilmál­um, reynist slíkt nauðsynlegt til verndar hagsmunum neytenda.

Þar sem talsverðrar skörunar gætir um eftirlit tveggja stofnanna, telja Neytendasamtökin æskilegt að allri óvissu, um verkskiptingu varðandi opinbert eftirlit verði eytt í sambandi við þessa endurskoðun laganna. Þá er jafnframt æskilegt að verkskipting sé eins á öllum sviðum sem heyra undir eftirlit beggja stofnanna, til að mynda bankasviðið.

Virðingarfyllst,
f.h. Neytendasamtakanna
Jóhannes Gunnarsson formaður

Slóðin á frumvarpið er: